Dispositifs anticorruption

Dispositifs anticorruption

Où en est la France dans sa lutte contre la corruption ? Une conférence internationale co-organisée à Copenhague en octobre dernier par l’ONG « Transparency International » et le Danemark nous permettent d’en savoir plus.

Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, a représenté la France lors du segment de haut niveau de la conférence, et est intervenu plus spécifiquement durant un panel consacré à la lutte contre la corruption à travers un gouvernement ouvert. Il y a présenté l’expérience française et a fait état des derniers développements législatifs en la matière.

 Actions stratégiques
La France a profondément rénové tous les champs de la lutte anticorruption, rejoignant ainsi les meilleurs standards internationaux :
• en renforçant les obligations déontologiques des élus et des fonctionnaires (lois d’avril 2016 et du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique) ;
• en promouvant la transparence de la gestion publique (lois d’octobre 2013 et du 15 septembre 2017) ;
• en généralisant les obligations de prévention de la corruption : création de l’Agence française anticorruption et de l’obligation pour les administrations et les plus grandes entreprises de se doter de procédures ou de programmes anticorruption (loi du 9 décembre 2016) ;
• en améliorant le traitement judiciaire de la corruption :
– création du Parquet national financier (loi et loi organique du 6 décembre 2013) ;
– caractère obligatoire de la peine complémentaire d’inéligibilité pour les infractions d’atteintes à la probité (loi du 15 septembre 2017).
Le pays doit cependant poursuivre les efforts qu’elle a déployés pour traduire dans les faits et dans la durée son engagement dans la lutte contre la corruption. Répondant à une demande des organisations internationales et à l’objectif fixé dans les textes d’application de la loi du 9 décembre 2016, la France travaille actuellement à l’élaboration d’un plan national pluriannuel de lutte contre la corruption. Cette stratégie nationale vise à mettre en synergie l’action des pouvoirs publics pour agir efficacement contre la corruption d’ici à 2021.
Il importe notamment de soutenir les entités chargées de l’organisation des grands événements sportifs internationaux en France, notamment les JO 2024. Ces grands événements concentrent d’importantes opérations de construction et d’aménagement et génèrent des courants économiques propres au sport. Il en résulte une complexité qui peut masquer les enjeux d’intégrité : pour les JO, pas moins de 27 maîtres d’ouvrage ainsi que plusieurs structures ad hoc. L’Agence française anticorruption (AFA) est membre des comités d’éthique du Comité d’organisation des Jeux olympiques (COJO) et de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo).
La loi olympique du 26 mars 2018 soumet les acteurs des Jeux olympiques au contrôle de l’AFA, qui pourra dès lors s’assurer, de manière indépendante, de l’existence et de la qualité de leurs procédures anticorruption.

Défense des intérêts économiques
L’objectif du Gouvernement est d’aider les entreprises, en particulier celles opérant à l’international, à se doter de dispositifs de prévention et de détection de la corruption solide et efficace.
En ce sens, l’AFA a publié, à la suite d’une consultation publique, au Journal officiel du 22 décembre 2017, des recommandations sur la prévention et la détection des atteintes à la probité dans les entreprises :
• défense de la souveraineté de la France dans le domaine judiciaire face aux sanctions extraterritoriales étrangères. L’AFA a contribué au premier règlement coordonné d’une affaire de corruption transnationale entre la France et les États-Unis, le 4 juin 2018 (affaire Société Générale – corruption d’agents publics libyens) ;
• protection des intérêts économiques français : l’AFA est chargée de l’application de la loi, dite « de blocage », du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères.

Promotion de l’anticorruption « à la française »
Il a été procédé au lancement conjoint par l’AFA et l’Autorité nationale anticorruption d’Italie (ANAC), le 16 octobre 2018, à Sibenik (Croatie), d’un réseau international des agences de prévention de la corruption : ce réseau vise à combler une lacune dans le dispositif international de coopération en offrant aux autorités spécialisées dans la prévention un forum dédié à la discussion de sujets opérationnels d’intérêt commun. La première réunion devrait avoir lieu au printemps 2019, dans le cadre de la présidence française du Conseil des ministres du Conseil de l’Europe.

La France sur le plan international
Une action importante est menée tant dans les enceintes formelles, qui produisent du droit international, que dans les enceintes informelles, qui créent d’autres normes.
La France participe activement à la promotion de règles exigeantes en matière de lutte anticorruption. Elle a ainsi œuvré à la conclusion des traités internationaux les plus importants, tels que la convention de l’OCDE contre la corruption d’agents publics étrangers, signée en 1997, ou la Convention des Nations Unies contre la corruption, signée en 2003, de même que les conventions civile et pénale du Conseil de l’Europe de 1999.
Au-delà des textes, la France a toujours promu leur pleine efficacité, en soutenant la création de mécanismes d’évaluation par les pairs, qui permettent de vérifier la mise en œuvre concrète des engagements issus de ces différents traités.
À côté des organisations internationales formelles, la France copréside le groupe de travail anticorruption du G20 aux côtés de l’Argentine jusqu’à la fin de l’année. Par ailleurs, consciente de l’importance d’un travail conjoint avec les acteurs non étatiques, la France est impliquée dans le Partenariat pour un gouvernement ouvert, qu’elle a coprésidé aux côtés du World Resources Institute en 2016.

L’action judiciaire
La résolution de la France à lutter de manière déterminée contre toutes les formes de corruption s’est traduite, entre 2013 et 2018, par plusieurs réformes qui ont doté l’institution judiciaire d’instruments nouveaux.
Dans le prolongement des lois relatives à la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013, le législateur a créé une autorité judiciaire chargée de la lutte contre la grande criminalité économique et financière : le procureur de la République financier. Il dispose d’un pouvoir d’action étendu à tout le territoire national et une compétence matérielle limitée aux infractions économiques et financières les plus graves (atteintes à la probité, fraude fiscale complexe et abus de marché).
Ce champ d’action volontairement spécialisé permet notamment à ce dernier de concentrer les efforts des 18 magistrats qui composent désormais son parquet sur la lutte contre la grande corruption, nationale ou transnationale.
La création d’un parquet national financier s’est doublée de l’installation d’un office central de police judiciaire spécifique. À la fin de l’année 2014, le parquet national financier traitait environ 200 dossiers, il en traite aujourd’hui environ 500 dont plus de la moitié concerne des faits d’atteintes à la probité. Si l’on prend comme seule référence les dossiers de corruption transnationale, lors de sa création, le parquet national financier traitait une vingtaine de dossiers, désormais une soixantaine d’enquêtes pénales est suivie par le PNF.
La loi de 1993 s’est accompagnée d’une rationalisation des actions entre les différentes autorités judiciaires chargées de la lutte contre la corruption qui par exemple a pris la forme :
• d’une meilleure identification des compétences des autorités judiciaires territoriales en charge de la lutte contre la corruption (échelon local, régional, interrégional et national) ;
• d’une plus grande coordination et d’un partage d’informations entre les procureurs, mais aussi entre l’autorité judiciaire et tous les partenaires institutionnels de la justice (autorités administratives et judiciaires chargées de contrôler les opérateurs publics et économiques) ;
• d’un renforcement des modalités de coopération avec les autorités judiciaires étrangères.
La loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation économique du 9 décembre 2016 a permis de franchir une étape supplémentaire.
Cette loi s’appuie notamment sur un ensemble d’études parmi lesquelles celles de l’organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et répond à des préoccupations exprimées par des organisations non gouvernementales.
Elle comprend des mesures relatives aux lanceurs d’alerte afin de faciliter leur protection et par là la dénonciation des faits de corruption.
Sur le plan strictement judiciaire, elle contient un ensemble de mesures qui permettent aux autorités judiciaires de répondre avec plus d’efficacité aux enjeux de la lutte contre la corruption, parmi lesquels ceux de la compétence extraterritoriale et de la coopération entre autorités judiciaires.
Ainsi cette loi :
• lève les entraves au déploiement de la compétence des autorités de poursuite françaises en matière de corruption et de trafic d’influence lorsque ces faits ont été commis à l’étranger (elle supprime la réciprocité d’infraction, le monopole du parquet sur plainte préalable de la victime ou sur dénonciation officielle des autorités étrangères, la condition de constatation de l’infraction par une décision définitive de la juridiction étrangère, condition jusqu’ici nécessaire pour poursuivre le complice situé en France d’une infraction commise à l’étranger) ;
• étend l’infraction de trafic d’influence à l’hypothèse où les faits impliqueraient un agent public étranger ;
• la loi met en place une peine dite « de conformité » qui peut être prononcée par le juge pénal à l’encontre d’une entreprise condamnée du chef de corruption ou de trafic d’influence ; − elle crée la convention judiciaire d’intérêt public, réponse pénale nouvelle très éloignée de la tradition judiciaire française, assez proche du modèle du Deferred prosecution Agreement (DPA). Elle permet au procureur de la République, avant l’engagement des poursuites, de proposer à une société mise en cause pour des faits de corruption ou de blanchiment de fraude fiscale de signer une convention pouvant prévoir l’obligation pour cette dernière de verser une amende et/ou de la se soumettre, pour une durée maximale de trois ans, et sous le contrôle de l’AFA, à un programme de mise en conformité de ses procédures de prévention et de détection de la corruption et du trafic d’influence.
Un juge est chargé de contrôler la légalité de cette convention.
Depuis la promulgation de la loi, cinq conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) ont été signées par les autorités judiciaires françaises, dont quatre relatives à des faits de corruption. Parmi ces quatre CJIP, une concerne des faits de corruption transnationale. Il « agit en d’une convention passée avec la Société Générale qui a accepté, en juin 2018, de payer 339 millions de dollars au Department of Justice américain et 250 millions d’euros au Trésor public pour mettre fin à des poursuites dont elle faisait l’objet pour des faits commis en Libye. Ainsi a été signée la première CJIP en matière de corruption transnationale sur la base d’une coopération entre autorités judiciaires qui a donné lieu à un partage de la sanction pécuniaire.
Cette dernière CJIP est intéressante à deux titres :
• elle traduit à la fois un besoin désormais comblé dans un contexte où la coopération internationale n’est pas toujours facile à mettre en œuvre pour de raisons qui tiennent à la fois aux traditions juridiques et aux enjeux économiques et stratégiques qui traversent ces dossiers qui concernent des opérateurs économiques de niveau mondial qui portent parfois des intérêts nationaux stratégiques ;
• elle traduit aussi la capacité des autorités judiciaires françaises à se saisir d’une nouvelle procédure et l’utiliser pour en faire un outil de coopération judiciaire renforcé et efficace.

La HATVP
Depuis plus de dix ans, l’essor des technologies numériques et l’utilisation croissante de l’open data par la société civile offrent de nouvelles possibilités efficaces pour lutter contre la corruption, transformer l’action publique et revitaliser la démocratie. Ces éléments ont d’ailleurs été pris en compte par les organisations internationales, comme l’OCDE ou le G20 qui en ont fait, depuis quelques années, un élément central de leurs stratégies de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité.
En France, une autorité administrative indépendante créée en 2013, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), reçoit, contrôle et, dans certains cas prévus par la loi, publie des données de nature sensible : il s’agit des données contenues dans les déclarations de patrimoine et d’intérêts de quelque 15 800 hauts responsables publics français, ainsi que des données relatives aux actions de représentation d’intérêts auprès des responsables publics.
Le traitement de ces données par la Haute Autorité, de la réception à la publication, nécessite de trouver un équilibre entre d’une part, la transparence, nécessaire au renforcement de la confiance des citoyens en leurs responsables publics, et d’autre part, le respect de la vie privée des responsables publics et de leurs données personnelles.
La matérialisation de cet objectif de transparence se traduit dans l’action de la Haute Autorité, par ses engagements dans le cadre du Partenariat pour un gouvernement ouvert. En effet, la Haute Autorité publie les déclarations sous la licence ouverte élaborée par le service Etalab. Cette licence permet notamment une grande liberté de réutilisation des informations en autorisant la reproduction, la redistribution, l’adaptation et l’exploitation commerciale des données, et favorise la qualité des sources en rendant obligatoire la mention de la paternité des données. Elle est compatible avec les standards des licences Open Data développées à l’étranger.

 La mise à disposition des données en open data.
Si la publication en open data a fait immédiatement partie de l’ADN du registre des représentants d’intérêts créé par la loi du 9 décembre 2016 et mis en place par cette autorité en juillet 2017, la publication en open data du contenu des déclarations qui doivent être rendues publiques a demandé plusieurs évolutions avant de devenir une réalité à l’été 2017. En effet, en 2014, des milliers de déclarations remplies à la main ont été numérisées, scannées, et publiées dans une version téléchargeable en PDF sur le site internet de la Haute Autorité. La création d’un service de télédéclaration, dont l’usage a été rendu obligatoire en octobre 2016, a permis d’opérer cette transition vers la digitalisation complète du processus de déclaration, de vérification et de publication pour permettre, à l’été 2017, la publication de données ouvertes et aisément réutilisables. Désormais les déclarations, la liste des déclarations, l’ensemble des données relatives à la représentation d’intérêts et les fiches d’identification des représentants d’intérêts sont disponibles en open data (formats XML et Json). Cette stratégie s’accompagne d’une action essentielle, visant à permettre le renforcement de l’intelligibilité des données publiées, par l’usage de présentations et de data visualisations que la Haute Autorité publie notamment sur sa page de présentation des déclarations. Cette action passe également par la création et l’évolution du moteur de recherche dans le registre des représentants d’intérêts.

L’utilisation des données
Un élément essentiel dans ces démarches demeure la réutilisation de ces données par la société civile, à l’image d’un outil d’exploration des déclarations créé par les Décodeurs du Journal Le Monde. Cette initiative avait fait suite au travail de numérisation, en 2014, par « Regards citoyens », une organisation française de la société civile. D’autres exemples de réutilisation comme Integrity Watch France, mais aussi Integrity Watch EU et Chili ont également démontré comment procéder à la réutilisation de telles données. Dans ce domaine, en France, la Haute Autorité, mais aussi Etalab ou encore la Cour des comptes, s’engagent dans un dialogue ouvert avec la société civile. Sur ses sujets, la Haute Autorité a d’ores et déjà tenu deux sessions de consultation de la société civile, l’une sur les données des déclarations, l’autre sur les données publiques du registre des représentants d’intérêts, et a intégré certaines idées, demandes et recommandations de la société civile dans ses objectifs et engagements adoptés dans le cadre du plan d’action national de la France au titre de sa participation au Partenariat pour un gouvernement ouvert.
La transparence n’est pas une fin en soi. Elle n’a de sens que mise au service d’un autre objectif plus global : restaurer la confiance des citoyens dans leurs représentants et dans leurs institutions. La réutilisation de telles informations par d’autres administrations, par les citoyens, les chercheurs et les universitaires, par les journalistes d’investigation ou les associations de la société civile reste un défi, mais est un élément clé dans la diffusion des principes et d’une culture d’intégrité au sein de nos démocraties.

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